OPINI – Abstrak
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 24/PUU-XXII/2024 merupakan putusan penting dalam perkembangan hukum acara Peradilan Tata Usaha Negara karena mengubah konstruksi kewenangan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dalam mengajukan upaya hukum Peninjauan Kembali. Melalui putusan yang diucapkan pada 20 Maret 2024, Mahkamah Konstitusi menyatakan Pasal 132 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sepanjang tidak dimaknai bahwa permohonan Peninjauan Kembali tidak dapat diajukan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Dengan demikian, norma tersebut ditafsirkan menjadi: “Terhadap putusan Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan kembali kepada Mahkamah Agung, kecuali oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.”
Persoalan pelaksanaan kemudian berkembang setelah Mahkamah Agung menerbitkan Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2024. Melalui Rumusan Kamar Tata Usaha Negara, Mahkamah Agung pada prinsipnya mengikuti Putusan MK tersebut, tetapi memberikan tiga pengecualian, yaitu apabila terdapat novum, terdapat dua atau lebih putusan berkekuatan hukum tetap yang saling bertentangan, atau Peninjauan Kembali diperlukan untuk mempertahankan kepentingan hak keperdataan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara berupa aset negara atau daerah.
Kajian ini menunjukkan bahwa pelaksanaan Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 telah memperoleh bentuk operasional melalui kebijakan Mahkamah Agung, tetapi sekaligus menimbulkan persoalan normatif mengenai hubungan antara putusan MK sebagai putusan yang bersifat final dan mengikat dengan pedoman administratif-yudisial yang memberikan pengecualian terhadap larangan pengajuan Peninjauan Kembali. Oleh karena itu, diperlukan konsistensi penerapan, kejelasan batas pengecualian, dan pengawasan terhadap praktik peradilan agar tujuan utama putusan MK berupa kepastian hukum dan perlindungan terhadap hak warga negara tetap tercapai.
Kata kunci: Putusan Mahkamah Konstitusi, Peninjauan Kembali, Peradilan Tata Usaha Negara, Badan atau Pejabat TUN, SEMA Nomor 2 Tahun 2024, kepastian hukum.
I. Pendahuluan
Peninjauan Kembali merupakan upaya hukum luar biasa terhadap putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap. Dalam sistem peradilan Tata Usaha Negara, ketentuan mengenai Peninjauan Kembali sebelumnya diatur dalam Pasal 132 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.
Sebelum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 24/PUU-XXII/2024, rumusan Pasal 132 ayat (1) memberikan kesempatan secara umum kepada para pihak untuk mengajukan Peninjauan Kembali terhadap putusan yang telah berkekuatan hukum tetap. Dalam praktiknya, Badan atau Pejabat TUN sebagai pihak Tergugat dapat menggunakan mekanisme tersebut.
Konstruksi demikian kemudian diuji di hadapan Mahkamah Konstitusi. MK dalam Putusan Nomor 24/PUU-XXII/2024 mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian dan mengubah pemaknaan Pasal 132 ayat (1) UU Peratun. Putusan tersebut secara langsung menghapus kewenangan umum Badan atau Pejabat TUN untuk mengajukan Peninjauan Kembali.
Putusan ini memiliki arti strategis karena berkaitan langsung dengan persoalan kekuatan hukum tetap suatu putusan PTUN. Dalam perspektif pencari keadilan, pembatasan tersebut dapat dipandang sebagai instrumen untuk mencegah berlarut-larutnya sengketa setelah putusan memperoleh kekuatan hukum tetap.
Namun, dari perspektif pemerintah sebagai pihak yang menjalankan fungsi pemerintahan, persoalannya tidak sesederhana pembatasan hak untuk mengajukan upaya hukum. Terdapat kemungkinan suatu putusan mengandung kekhilafan, terdapat bukti baru, atau bahkan terdapat putusan yang saling bertentangan. Oleh karena itu, pelaksanaan putusan MK kemudian membutuhkan penyesuaian dalam praktik peradilan.
II. Substansi Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024
- Perubahan norma Pasal 132 ayat (1) UU Peratun
Amar Putusan MK secara eksplisit menyatakan Pasal 132 ayat (1) UU Nomor 5 Tahun 1986 inkonstitusional bersyarat sepanjang tidak dimaknai dengan pengecualian terhadap Badan atau Pejabat TUN.
Dengan demikian, norma Pasal 132 ayat (1) setelah putusan MK menjadi:
«“Terhadap putusan Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan kembali kepada Mahkamah Agung, kecuali oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.”»
Putusan tersebut diperintahkan untuk dimuat dalam Berita Negara dan sejak diucapkan mempunyai kekuatan mengikat.
- Tujuan konstitusional pembatasan
Substansi utama putusan tersebut berkaitan dengan kepastian hukum dan perlindungan hak warga negara. Pembatasan PK terhadap Badan atau Pejabat TUN diarahkan agar sengketa tidak terus terbuka setelah warga negara memperoleh putusan yang telah berkekuatan hukum tetap.
Dengan konstruksi tersebut, terdapat perubahan keseimbangan antara kepentingan negara sebagai pihak Tergugat dengan kepentingan warga negara sebagai Penggugat.
Jika sebelumnya kedua pihak berada dalam posisi yang relatif sama dalam menggunakan PK, setelah putusan MK posisi tersebut berubah. Warga negara tetap dapat menggunakan PK sesuai ketentuan hukum, sedangkan Badan atau Pejabat TUN pada prinsipnya tidak lagi mempunyai kewenangan tersebut.
III. Pelaksanaan Putusan MK dalam Praktik Peradilan
Pelaksanaan putusan MK tidak hanya bergantung pada pengucapan amar putusan. Putusan tersebut harus diterjemahkan ke dalam praktik administrasi dan peradilan.
Hal ini terlihat dari perkembangan setelah Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024.
Dalam forum pemantauan dan evaluasi pelaksanaan putusan MK pada 2024, MK sendiri mencatat bahwa implementasi Putusan Nomor 24/PUU-XXII/2024 menghadapi dinamika. Pada saat itu Mahkamah Agung belum menerbitkan kebijakan khusus, meskipun dalam Putusan MA Nomor 84 PK/TUN/2024 Putusan MK telah digunakan sebagai pertimbangan hukum untuk menolak permohonan PK.
Perkembangan tersebut menunjukkan bahwa putusan MK mulai diterapkan bahkan sebelum lahirnya pedoman umum dari Mahkamah Agung.
Selanjutnya, Mahkamah Agung menerbitkan SEMA Nomor 2 Tahun 2024 pada 17 Desember 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas bagi Pengadilan.
Pada Rumusan Kamar Tata Usaha Negara, Mahkamah Agung secara eksplisit menyatakan bahwa Badan atau Pejabat TUN tidak dapat mengajukan Peninjauan Kembali sebagaimana Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024.
Namun, MA memberikan tiga pengecualian:
- ditemukan bukti baru atau novum;
- terdapat dua atau lebih putusan berkekuatan hukum tetap yang saling bertentangan; atau
- PK diperlukan untuk mempertahankan kepentingan hak keperdataan Badan atau Pejabat TUN, khususnya aset negara atau daerah.
Dengan demikian, pelaksanaan Putusan MK dalam praktik tidak menggunakan pola “larangan absolut”, tetapi menggunakan pola larangan sebagai prinsip dengan pengecualian tertentu.
IV. Analisis terhadap SEMA Nomor 2 Tahun 2024
Persoalan paling menarik dalam pelaksanaan Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 adalah hubungan antara amar putusan MK dengan SEMA Nomor 2 Tahun 2024.
Secara tekstual, MK menyatakan:
Badan atau Pejabat TUN dikecualikan dari hak mengajukan PK.
Sementara itu, SEMA Nomor 2 Tahun 2024 menyatakan:
Badan atau Pejabat TUN tidak dapat mengajukan PK, kecuali dalam tiga keadaan tertentu.
Perbedaan tersebut harus dibaca secara hati-hati.
SEMA tidak dapat diposisikan sebagai norma yang mengubah amar Putusan MK. SEMA merupakan pedoman internal bagi pengadilan dalam menjalankan fungsi peradilan. Karena itu, secara hierarkis dan konstitusional, SEMA harus ditafsirkan sebagai instrumen untuk mengoperasionalkan putusan MK, bukan sebagai aturan yang mengesampingkan putusan MK.
Akan tetapi, muncul persoalan ketika pengecualian yang dibuat oleh MA ternyata membuka kembali akses PK bagi Badan atau Pejabat TUN.
Di sinilah diperlukan batas interpretasi yang ketat.
Pengecualian tidak boleh berkembang menjadi mekanisme yang mengembalikan kedudukan Badan atau Pejabat TUN seperti sebelum Putusan MK. Jika setiap alasan PK dapat digunakan secara luas, maka tujuan pembatasan yang ditetapkan MK akan kehilangan efektivitasnya.
V. Tiga Pengecualian dalam SEMA Nomor 2 Tahun 2024
- Novum
Pengecualian pertama adalah ditemukannya bukti baru.
Novum pada dasarnya merupakan salah satu alasan klasik dalam Peninjauan Kembali. Namun, dalam konteks Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024, penerapannya harus dilakukan secara selektif.
Tidak setiap dokumen baru dapat secara otomatis dikategorikan sebagai novum. Harus terdapat hubungan yang nyata antara bukti baru tersebut dengan dasar putusan dan harus memenuhi persyaratan hukum acara Peninjauan Kembali.
Jika tidak dilakukan secara ketat, alasan novum dapat berubah menjadi pintu masuk untuk menghidupkan kembali kewenangan PK yang secara prinsip telah dibatasi.
- Putusan berkekuatan hukum tetap yang saling bertentangan
Pengecualian kedua menyangkut adanya dua atau lebih putusan berkekuatan hukum tetap yang saling bertentangan.
Pengecualian ini dapat dipahami sebagai kebutuhan untuk menjaga konsistensi dan kesatuan penerapan hukum.
Apabila terdapat dua putusan berkekuatan hukum tetap yang secara substansial bertentangan mengenai objek, pihak, dan dasar persoalan yang sama, mempertahankan kedua putusan tersebut secara bersamaan dapat menimbulkan ketidakpastian hukum.
Karena itu, pengecualian tersebut dapat dipandang sebagai mekanisme koreksi untuk mencegah sistem peradilan menghasilkan dua keadaan hukum yang tidak mungkin dilaksanakan secara bersamaan.
- Perlindungan aset negara atau daerah
Pengecualian ketiga adalah apabila PK diperlukan untuk mempertahankan kepentingan hak keperdataan Badan atau Pejabat TUN, khususnya aset negara atau daerah.
Pengecualian ini memiliki karakter berbeda karena yang dilindungi bukan semata-mata kepentingan pejabat sebagai institusi pemerintahan, tetapi kepentingan keperdataan yang berkaitan dengan aset negara atau daerah.
Namun, penerapannya juga harus hati-hati.
Tidak setiap sengketa TUN yang mempunyai konsekuensi keuangan otomatis dapat dikategorikan sebagai sengketa mengenai hak keperdataan atas aset negara atau daerah.
Jika konsep ini ditafsirkan terlalu luas, hampir setiap perkara TUN dapat diklaim berkaitan dengan keuangan atau aset negara. Hal tersebut berpotensi mengurangi efektivitas pembatasan yang telah ditetapkan oleh MK.
VI. Persoalan Eksekusi Putusan TUN
Salah satu alasan penting di balik Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 adalah persoalan pelaksanaan putusan TUN yang telah berkekuatan hukum tetap.
Putusan TUN pada dasarnya bukan hanya mengenai siapa yang menang dan siapa yang kalah. Putusan tersebut harus dapat dilaksanakan oleh Badan atau Pejabat Pemerintahan.
Apabila Badan atau Pejabat TUN terus menggunakan upaya hukum luar biasa setelah putusan memperoleh kekuatan hukum tetap, terdapat risiko bahwa kepastian hukum bagi warga negara tertunda.
Dalam kajian MK terhadap implementasi putusan tersebut, juga muncul pandangan bahwa pengajuan PK pada dasarnya tidak menangguhkan pelaksanaan putusan. Karena itu, persoalan tidak semata-mata terletak pada ada atau tidaknya PK, tetapi juga pada kepatuhan Badan atau Pejabat TUN terhadap putusan yang telah berkekuatan hukum tetap.
Dengan demikian, pelaksanaan Putusan MK harus ditempatkan dalam kerangka yang lebih luas, yaitu:
putusan berkekuatan hukum tetap → kewajiban melaksanakan → kepastian hukum → perlindungan hak warga negara.
VII. Dampak terhadap Badan atau Pejabat TUN
Putusan MK membawa perubahan fundamental terhadap posisi Badan atau Pejabat TUN sebagai pihak dalam sengketa.
Sebelumnya, pemerintah mempunyai instrumen PK yang dapat digunakan sebagai upaya hukum luar biasa. Setelah putusan MK, instrumen tersebut tidak lagi tersedia secara umum.
Konsekuensinya, Badan atau Pejabat TUN harus meningkatkan kualitas pembelaan hukum sejak pemeriksaan tingkat pertama, banding, dan kasasi.
Dengan kata lain, Putusan MK menggeser paradigma:
dari “memperbaiki putusan melalui PK” menjadi “membangun pembelaan yang kuat sejak awal proses peradilan”.
Perubahan tersebut sebenarnya dapat memberikan dampak positif terhadap kualitas penyelenggaraan pemerintahan karena Badan atau Pejabat TUN dituntut lebih cermat dalam mengambil keputusan administrasi dan lebih serius dalam mempertahankan keputusan tersebut ketika disengketakan.
VIII. Dampak terhadap Warga Negara
Bagi warga negara, putusan tersebut memberikan penguatan terhadap prinsip kepastian hukum.
Warga negara yang telah memperoleh putusan berkekuatan hukum tetap pada dasarnya mempunyai dasar yang lebih kuat untuk memperoleh pelaksanaan putusan tanpa harus menghadapi PK dari pihak pemerintah secara umum.
Hal tersebut relevan dengan prinsip negara hukum sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 dan hak atas kepastian hukum yang adil sebagaimana Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.
Kajian akademik yang dilakukan setelah putusan tersebut juga menempatkan kepastian hukum sebagai salah satu dasar penting dari pembatasan kewenangan PK bagi Badan atau Pejabat TUN.
IX. Problem Implementasi: Putusan MK versus SEMA
Dari perspektif hukum tata negara, terdapat satu persoalan yang perlu mendapatkan perhatian serius.
Putusan MK bersifat final dan mengikat. Sementara SEMA merupakan pedoman yang digunakan dalam lingkungan peradilan.
Oleh sebab itu, SEMA tidak boleh dipahami sebagai sumber kewenangan baru yang berdiri sendiri untuk mengesampingkan putusan MK.
Pengecualian dalam SEMA harus ditafsirkan secara konsisten dengan tujuan Putusan MK.
Dengan pendekatan tersebut, rumusan SEMA Nomor 2 Tahun 2024 sebaiknya dipahami sebagai:
pengecualian yang bersifat restriktif, bukan pemulihan kembali kewenangan PK secara umum.
Artinya, Badan atau Pejabat TUN tidak dapat menggunakan PK sebagai upaya hukum rutin. PK hanya dapat dibuka dalam keadaan luar biasa yang memenuhi kriteria sebagaimana telah dirumuskan.
X. Evaluasi Pelaksanaan Putusan
Berdasarkan perkembangan sampai saat ini, pelaksanaan Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 dapat dinilai melalui tiga aspek.
Pertama, aspek normatif
Secara normatif, putusan MK telah dilaksanakan dengan mengubah pemaknaan Pasal 132 ayat (1) UU Peratun.
Mahkamah Agung kemudian memberikan pedoman melalui SEMA Nomor 2 Tahun 2024.
Kedua, aspek kelembagaan
Secara kelembagaan, terdapat respons dari Mahkamah Agung melalui Rumusan Kamar TUN. Ini menunjukkan adanya proses adaptasi lembaga peradilan terhadap perubahan norma yang ditetapkan MK.
Ketiga, aspek praktik
Pada tingkat praktik, masih diperlukan konsistensi dalam menentukan apakah suatu permohonan PK benar-benar memenuhi salah satu pengecualian.
Terutama, harus dicegah agar alasan novum, putusan yang bertentangan, atau perlindungan aset negara tidak digunakan secara berlebihan untuk menghindari tujuan utama Putusan MK.
XI. Model Pelaksanaan yang Ideal
Agar Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 berjalan efektif, terdapat beberapa langkah yang perlu dilakukan.
Pertama, setiap pengajuan PK oleh Badan atau Pejabat TUN harus terlebih dahulu diuji secara ketat apakah termasuk salah satu pengecualian.
Kedua, pengadilan tingkat pertama harus membedakan pemeriksaan administratif/formal dengan pemeriksaan substansi alasan PK sesuai kewenangannya. Mahkamah Agung sebelumnya telah menegaskan bahwa pengadilan tingkat pertama pada dasarnya menilai aspek formalitas permohonan PK, sedangkan penilaian substansi alasan PK merupakan kewenangan majelis PK.
Ketiga, pengecualian terkait aset negara harus ditafsirkan secara terbatas agar tidak semua kepentingan pemerintah dikategorikan sebagai hak keperdataan atas aset negara.
Keempat, Badan atau Pejabat TUN harus membangun budaya kepatuhan terhadap putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap.
Kelima, perlu dilakukan monitoring secara berkala terhadap implementasi SEMA Nomor 2 Tahun 2024 agar dapat diketahui apakah pengecualian tersebut digunakan secara proporsional.
XII. Kesimpulan
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 24/PUU-XXII/2024 telah membawa perubahan fundamental dalam hukum acara Peradilan Tata Usaha Negara. Putusan tersebut menghapus kewenangan umum Badan atau Pejabat TUN untuk mengajukan Peninjauan Kembali terhadap putusan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
Pelaksanaan putusan tersebut kemudian memperoleh pedoman operasional melalui SEMA Nomor 2 Tahun 2024. Mahkamah Agung pada prinsipnya mengikuti putusan MK, tetapi memberikan tiga pengecualian, yaitu novum, adanya putusan berkekuatan hukum tetap yang saling bertentangan, dan perlindungan terhadap kepentingan hak keperdataan berupa aset negara atau daerah.
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pelaksanaan Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 telah berlangsung secara normatif dan kelembagaan, tetapi efektivitasnya masih sangat bergantung pada konsistensi penerapan pengecualian dalam SEMA Nomor 2 Tahun 2024.
Hal yang paling penting adalah menjaga agar pengecualian tidak berubah menjadi jalan untuk memulihkan kembali kewenangan PK Badan atau Pejabat TUN secara umum. Pengecualian harus tetap ditempatkan sebagai instrumen korektif yang sangat terbatas.
Pada akhirnya, esensi Putusan MK Nomor 24/PUU-XXII/2024 bukan sekadar mengurangi kewenangan pemerintah dalam menggunakan PK, melainkan memperkuat prinsip bahwa putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap harus memberikan kepastian hukum yang nyata bagi warga negara.
Dengan demikian, keberhasilan pelaksanaan putusan tersebut seharusnya tidak hanya diukur dari apakah pengadilan menolak atau menerima permohonan PK Badan atau Pejabat TUN, tetapi terutama dari apakah putusan TUN yang telah berkekuatan hukum tetap benar-benar dihormati dan dilaksanakan oleh pemerintah.
Daftar Pustaka Utama
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
- Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
- Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986.
- Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986.
- Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 24/PUU-XXII/2024, tanggal 20 Maret 2024.
- Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas bagi Pengadilan.
- Mahkamah Agung RI, Rumusan Hukum Hasil Rapat Pleno Kamar Tata Usaha Negara Tahun 2024.
- Mahkamah Konstitusi RI, Pemantauan dan Evaluasi Pelaksanaan Putusan Mahkamah Konstitusi Tahun 2024.
Oleh: Tumpal Hamonangan Lumban Tobing, S.H, M.H (Advokat & Mahasiswa Program Doktoral Ilmu Hukum)
Comment